“征求意見(jiàn)稿已經(jīng)下發(fā)到了各處室，甄別辦法正在研究如何落實(shí)�！�10月29日，東北地區(qū)一位省級(jí)財(cái)政部門(mén)人士對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示。

     他所說(shuō)的“征求意見(jiàn)稿”是指財(cái)政部近日下發(fā)的《地方政府存量債務(wù)清理處置辦法》(下稱征求意見(jiàn)稿)，這份對(duì)外征求意見(jiàn)的文件從多個(gè)方面提出了對(duì)存量地方債進(jìn)行規(guī)范的意見(jiàn)。

     此后，《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》(下稱辦法)也對(duì)外公布，這個(gè)文件專門(mén)針對(duì)存量債務(wù)的清理甄別問(wèn)題。據(jù)新華社下屬媒體《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》援引接近財(cái)政部的人士稱，未來(lái)數(shù)月財(cái)政部還會(huì)陸續(xù)出臺(tái)納入預(yù)算管理、債務(wù)財(cái)務(wù)處理、會(huì)計(jì)處理等文件。

     自國(guó)務(wù)院43號(hào)文(即《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》)下發(fā)以來(lái)，中央政府針對(duì)地方債問(wèn)題正在開(kāi)展一場(chǎng)大刀闊斧的改革。

     據(jù)國(guó)家審計(jì)署的數(shù)據(jù)，截至2013年6月底，地方政府負(fù)有償還、擔(dān)保和救助責(zé)任的債務(wù)總和已經(jīng)接近18萬(wàn)億，其中融資平臺(tái)公司舉債達(dá)6.97萬(wàn)億之巨。對(duì)巨額地方債的清理、甄別從某種程度上決定未來(lái)地方政府債券的發(fā)行規(guī)模及額度，同時(shí)也將深刻影響融資平臺(tái)的走向。

     辦法采取先清理后甄別的順序，經(jīng)清理后確認(rèn)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)額，并將其中部分納入預(yù)算管理。

     但在實(shí)際操作中，甄別也相當(dāng)復(fù)雜。21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者采訪得知，一些通過(guò)“包裝”的項(xiàng)目、不存在的項(xiàng)目的債務(wù)將很難據(jù)此辨別。同時(shí)，地方融資平臺(tái)在過(guò)渡期將面臨艱難的轉(zhuǎn)型，引進(jìn)民間資本也并非易事。

     債務(wù)甄別

     對(duì)于存量地方債，審計(jì)部門(mén)在進(jìn)行審計(jì)時(shí)，對(duì)地方債進(jìn)行了兩大類的劃分：一、政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)；二、政府或有負(fù)債�；蛴胸�(fù)債包括政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)和可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)。

     按照此次財(cái)政部門(mén)發(fā)布的辦法，對(duì)于政府債務(wù)要按照先清理、后甄別的順序開(kāi)展。辦法稱債務(wù)單位應(yīng)和債權(quán)人共同協(xié)商確認(rèn)每筆債務(wù)的數(shù)額，并按照上述口徑分類確認(rèn)。

     對(duì)于存量地方債務(wù)，辦法設(shè)置了鎖定的截止時(shí)間，為 2014 年12 月31日，目前只剩下2個(gè)月時(shí)間。此后將進(jìn)入地方債務(wù)鎖定后的過(guò)渡期，過(guò)渡期目前定為1年。

     對(duì)于地方而言，這是處理債務(wù)最后的機(jī)會(huì)。西南地區(qū)一位百?gòu)?qiáng)縣融資平臺(tái)負(fù)責(zé)人對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，“現(xiàn)在平臺(tái)債務(wù)我們想據(jù)實(shí)上報(bào)，上次債務(wù)審計(jì)的時(shí)候，瞞報(bào)了一些債務(wù)，這次上報(bào)的債務(wù)會(huì)更高�！�

     市場(chǎng)人士認(rèn)為，此次辦法實(shí)際上給審計(jì)結(jié)果與實(shí)際規(guī)模之間的差異留出了空間：從數(shù)額上，即使在全國(guó)審計(jì)中未被確認(rèn)為政府性債務(wù)的其他債務(wù)，同樣有可能在此次清理處置中得到確認(rèn)而納入政府認(rèn)定的償債范圍。因此，存量債務(wù)的數(shù)據(jù)可能會(huì)繼續(xù)增加，尤其是政府要承擔(dān)償還義務(wù)的債務(wù)。

     清理后，財(cái)政部門(mén)對(duì)地方政府負(fù)有償還責(zé)任的存量債務(wù)將進(jìn)行逐筆甄別，甄別后進(jìn)行分類。甄別所采用的維度主要參考項(xiàng)目的采用模式、收益及償債來(lái)源以確定是否納入政府債務(wù)及納入何種政府預(yù)算。

     辦法稱，地方政府通過(guò)PPP模式轉(zhuǎn)化為企業(yè)債務(wù)的，不納入政府債務(wù)。前述融資平臺(tái)負(fù)責(zé)人則對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者坦言：“甄別在實(shí)際操作中還很麻煩�！彼�解釋稱，第一，能夠適合PPP操作的融資平臺(tái)項(xiàng)目很少。第二，融資平臺(tái)的許多債務(wù)其實(shí)都是用來(lái)借新還舊的，項(xiàng)目并不是真實(shí)的。

     “比如我們修一條道路，其實(shí)道路早就修完了，后來(lái)拿來(lái)做信托融資并且反復(fù)用來(lái)融資，包括一些土地儲(chǔ)備項(xiàng)目也是反復(fù)包裝的。這樣的項(xiàng)目能查到債務(wù)，但是對(duì)應(yīng)的項(xiàng)目早就結(jié)束了，這類債務(wù)應(yīng)該規(guī)為哪一類？”

     對(duì)此，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政學(xué)院教授、中財(cái)-鵬遠(yuǎn)地方財(cái)政投融資研究所執(zhí)行所長(zhǎng)溫來(lái)成對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示：“借新還舊的時(shí)候沒(méi)有對(duì)應(yīng)的項(xiàng)目，那就看借來(lái)資金的用途，如果是政府用了這筆資金，則由政府來(lái)償還�！�

     而江浙地區(qū)的一位區(qū)縣財(cái)政局長(zhǎng)則表示：“現(xiàn)在我們也是一頭霧水，有很多東西都不明確�！彼�舉例稱，平臺(tái)債和政府債是糾結(jié)在一起，很難分清，同一筆貸款可能同時(shí)對(duì)應(yīng)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目和公益性項(xiàng)目。首要的任務(wù)是將二者分開(kāi)，不分開(kāi)就比較麻煩�？墒欠珠_(kāi)之后，政府債可以通過(guò)發(fā)行債券來(lái)解決，但是發(fā)債無(wú)法覆蓋存量債務(wù)負(fù)擔(dān)怎么辦，怎么保證還本付息及基建？

     此外，他認(rèn)為目前財(cái)政部的政策密集出臺(tái)，這部分文件對(duì)解決政府債務(wù)厘清一些工作中的難題有所幫助，但是銀監(jiān)會(huì)還沒(méi)有下發(fā)相關(guān)文件，債務(wù)清理依然具有很強(qiáng)的不確定性。根據(jù)審計(jì)署的審計(jì)報(bào)告，截至2013年6月底，地方債務(wù)中來(lái)源于銀行貸款的資金為10.1萬(wàn)億，占比高達(dá)56%。

     “我們希望很多政府融資平臺(tái)債務(wù)能夠回歸到政府的預(yù)算當(dāng)中去，以便能夠更加有硬約束地使他們能夠透明地進(jìn)行投資�！惫ど蹄y行一位副行長(zhǎng)10月30日在金融街論壇上對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示。

     融資平臺(tái)謀轉(zhuǎn)型

     10月28日，中部某省縣級(jí)市城投公司負(fù)責(zé)人告訴21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者，他正在陪省里的國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行調(diào)研，國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行這幾天也正在為此事在一些合作比較緊密的縣市調(diào)研。據(jù)上述人士介紹，銀行方面比較關(guān)注的是地方融資平臺(tái)的資產(chǎn)情況和經(jīng)營(yíng)情況，這是雙方合作的基礎(chǔ)。

     他認(rèn)為，國(guó)務(wù)院及財(cái)政部相關(guān)政策出來(lái)后，融資平臺(tái)會(huì)特別謹(jǐn)慎，只會(huì)做有充分把握的項(xiàng)目，因?yàn)檎�府�?duì)融資平臺(tái)的項(xiàng)目控制會(huì)更加嚴(yán)格。但是，對(duì)于地方債方面的政策，他們也在想一些辦法，具體實(shí)踐路徑是：可借助一些效益好的公司，這些企業(yè)包括國(guó)企以及經(jīng)營(yíng)較好的民企，作為貸款主體，幫助平臺(tái)完成項(xiàng)目，平臺(tái)則利用政府的關(guān)系在其他方面提供一些便利。

     “關(guān)鍵是他們(效益好的公司)愿不愿意，我們會(huì)去做一些工作，比如一些成長(zhǎng)性比較好的企業(yè)，有需要我們?cè)谡�策上予以支持的，我們可以在貸款方面給他們一些幫助。這種方式可能會(huì)成為我們過(guò)渡期融資的主流�！鼻笆鲋胁靠h級(jí)市融資平臺(tái)負(fù)責(zé)人說(shuō)。

     除了上述方式外，PPP也成為了融資平臺(tái)的轉(zhuǎn)型選擇。財(cái)政部28日印發(fā)的辦法稱，認(rèn)真甄別篩選融資平臺(tái)公司存量項(xiàng)目，對(duì)適宜開(kāi)展PPP模式的項(xiàng)目，要大力推廣PPP模式。辦法相比43號(hào)文更進(jìn)一步，既肯定了對(duì)存量項(xiàng)目也可以采取PPP模式，也沒(méi)有設(shè)定收益條件。

     “43號(hào)文中一個(gè)最迫切的問(wèn)題就是融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型，對(duì)于融資平臺(tái)采用PPP模式的項(xiàng)目，最初發(fā)改委提出的方案是以增量帶動(dòng)存量，后來(lái)經(jīng)過(guò)討論認(rèn)同以存量帶動(dòng)增量，這樣可以盤(pán)活融資平臺(tái)的存量資產(chǎn)�！币晃唤咏�財(cái)政部門(mén)的負(fù)責(zé)人表示。但是融資平臺(tái)大多依靠政府注入資產(chǎn)進(jìn)行融資，經(jīng)營(yíng)能力較弱，因此如何引入社會(huì)資本進(jìn)行PPP模式合作也是難題。

     對(duì)此，前述接近財(cái)政部的人士解釋道：“有一定收益的提法和我們現(xiàn)在正在推廣的PPP模式有一定沖突，我們認(rèn)為凡是適宜PPP的項(xiàng)目都可以采用PPP模式。沒(méi)有收益的項(xiàng)目，采用政府付費(fèi)的方式也可以做成PPP模式。”

來(lái)源：21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道